《通知》延續(xù)了財(cái)建〔2020〕4號[1]、財(cái)建〔2020〕5號[2]、發(fā)改能源〔2020〕1421號[3]和財(cái)建〔2020〕426號[4]系列文件精神，即“以收定支，確定增量。合理利用時(shí)間確權(quán)存量補(bǔ)貼強(qiáng)度。2021年開始增量項(xiàng)目通過競爭方式配置和確定上網(wǎng)電價(jià)”。

政策一出，徹底擊碎了此前垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)爭取區(qū)別對待的幻想。

為什么垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)要爭取同其他可再生能源相比的區(qū)別對待？因?yàn)樵诒举|(zhì)上，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目是企業(yè)運(yùn)營的公用設(shè)施，生態(tài)環(huán)境效益明顯，且很難通過技術(shù)進(jìn)步、規(guī)模效益來完全擺脫財(cái)政依賴。與風(fēng)電、光伏等可再生能源不同的是，垃圾焚燒發(fā)電的技術(shù)進(jìn)步和規(guī)模效益最終仍主要體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境效益上，而生態(tài)環(huán)境效益很難通過市場手段轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)效益。

也正基于此，垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)認(rèn)為，財(cái)建〔2020〕4號文件的出發(fā)點(diǎn)值得商榷。文件的基本邏輯是，風(fēng)電、光伏等可再生能源已基本具備與煤電等傳統(tǒng)能源平價(jià)的條件，同為可再生能源發(fā)電的垃圾焚燒發(fā)電也應(yīng)該一起進(jìn)行政策調(diào)整。而在垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)看來，這種邏輯不適用自身。在現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策下，無論是增量項(xiàng)目退出，還是存量項(xiàng)目的合理利用小時(shí)數(shù)，對垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)來說都是難以承受之重。但單純從能源角度看，可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼政策調(diào)整并無不妥，也是政策早期定下來的預(yù)期，且風(fēng)電、光伏已于2018年開始了補(bǔ)貼退坡。垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)進(jìn)退兩難。

行業(yè)主管部門或許也比較糾結(jié)。承認(rèn)垃圾焚燒發(fā)電與其它非水可再生能源發(fā)電不同，出臺涉垃圾焚燒發(fā)電的政策調(diào)整也十分慎重。比如，在財(cái)建〔2020〕4號文件中，明確承諾“價(jià)格主管部門將根據(jù)行業(yè)發(fā)展需要和成本變化情況，及時(shí)完成垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)價(jià)格形成機(jī)制”。但不能因?yàn)槔贌l(fā)電的非能源特性，就讓超千億補(bǔ)貼規(guī)模的可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼政策一味遷就占比僅為6%、補(bǔ)貼規(guī)模約百億的“小眾產(chǎn)業(yè)”。

實(shí)際上，主管部門與行業(yè)已有共識——垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)是具有“公用設(shè)施+環(huán)境效益”屬性的可再生能源，環(huán)境效益突出，應(yīng)該充分考慮行業(yè)發(fā)展特性。主管部門不僅在出臺涉及垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的政策調(diào)整方面比較謹(jǐn)慎，還在多份政策文件中都對垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)屬性予以確認(rèn)。國家能源局在《方案》解讀中指出，“為促進(jìn)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目充分發(fā)揮環(huán)境治理和增加可再生能源供給等方面的作用，確保補(bǔ)貼資金科學(xué)高效使用，在建項(xiàng)目應(yīng)在合理工期內(nèi)建成投產(chǎn)”以及“生物質(zhì)能利用對促進(jìn)農(nóng)林廢棄物和城鄉(xiāng)有機(jī)廢棄物處理，推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境整治，替代化石能源，減少溫室氣體排放等具有重要作用，要不斷落實(shí)生物質(zhì)發(fā)電支持政策”。

財(cái)政部在《對十三屆全國人大二次會議第8443號建議的答復(fù)》中回復(fù)人大代表王毅提案時(shí)明確指出：“可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)貼政策屬于能源政策，設(shè)立目的是解決能源結(jié)構(gòu)問題，而非環(huán)保政策；在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，中央層面有專門的政策和支出途徑，近年來中央財(cái)政支出力度都是不斷增大的?！庇腥苏J(rèn)為這個(gè)回答有推諉之嫌，筆者卻認(rèn)為這是一種引導(dǎo)，是要將垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的努力方向引導(dǎo)到可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼政策之外。

垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)與主管部門的分歧在于，對垃圾焚燒發(fā)電的區(qū)別對待是否必須體現(xiàn)在可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼政策的調(diào)整中。垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)似乎獨(dú)愛電價(jià)補(bǔ)貼政策。但追根到底，我國電價(jià)補(bǔ)貼政策只是行業(yè)初期發(fā)展的臨時(shí)性政策，卻演變成了垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的主要支撐，而不是配角或過渡角色。現(xiàn)實(shí)情況是，除個(gè)別發(fā)達(dá)城市外，電價(jià)收入及電價(jià)補(bǔ)貼收入是絕大多數(shù)垃圾焚燒電廠最重要且最有保障的收入。所以盡管電價(jià)補(bǔ)貼資金虧空巨大，后續(xù)履約風(fēng)險(xiǎn)很大，但與地方財(cái)政補(bǔ)貼、綠證、金融支持等其他政策相比，垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)仍對基于中央財(cái)政的電價(jià)補(bǔ)貼政策更有信心。

對于行業(yè)長期發(fā)展來說，真正的出路應(yīng)該是在電價(jià)補(bǔ)貼政策退出前，制定一個(gè)足以覆蓋高質(zhì)量焚燒項(xiàng)目成本與合理收益，足以保障公用設(shè)施不間斷運(yùn)行的替代政策。只有行業(yè)內(nèi)生出的新動力才能保障行業(yè)長期發(fā)展。

擺在垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)面前的選擇已經(jīng)很清晰，與其繼續(xù)在能源屬性鮮明的電價(jià)補(bǔ)貼政策上為非能源特性爭取區(qū)別政策，不如盡快改變方向，請求國家出臺針對性強(qiáng)且穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)政策，以便用好財(cái)建〔2020〕4號文件中明確承諾“價(jià)格主管部門將根據(jù)行業(yè)發(fā)展需要和成本變化情況，及時(shí)完成垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)價(jià)格形成機(jī)制”。當(dāng)下行業(yè)應(yīng)該做的是，珍惜這個(gè)寶貴時(shí)間窗口，聯(lián)合行業(yè)力量、凝聚行業(yè)智慧、匯總行業(yè)實(shí)踐將垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的合理收益、成本情況搞清楚，為可能即將到來的最終政策博弈做好功課，或主動推動行業(yè)主管部門采納行業(yè)的合理訴求。

行業(yè)主管部門也不宜繼續(xù)采取“堵而不疏”的方式管理行業(yè)，不能不管行業(yè)疾苦，甚至冒著可能影響“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)和城鄉(xiāng)生活垃圾處理目標(biāo)完成的風(fēng)險(xiǎn)推動政策調(diào)整。《城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)實(shí)施方案》明確指出，要大力提升垃圾焚燒處理能力，生活垃圾日清運(yùn)量超過300噸的地區(qū)，要加快發(fā)展以焚燒為主的垃圾處理方式，適度超前建設(shè)與生活垃圾清運(yùn)量相適應(yīng)的焚燒處理設(shè)施，到2023年基本實(shí)現(xiàn)原生生活垃圾“零填埋”。在生活垃圾日清運(yùn)量不足 300 噸的地區(qū)探索開展小型生活垃圾焚燒設(shè)施試點(diǎn)。

堵而不疏或“真堵假疏”，會挫傷行業(yè)積極性，嚴(yán)重的話還會影響國家“十四五”環(huán)境治理和污染防治的雄心。精準(zhǔn)施策、“疏而不堵”才是政府部門“放管服”的充分要義。了解行業(yè)情況，傾聽行業(yè)疾苦，出臺強(qiáng)度夠強(qiáng)+硬度夠硬的替代政策是引導(dǎo)垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)建設(shè)美麗城鄉(xiāng)，服務(wù)人民對美好生態(tài)環(huán)境向往的妙方良策。（作者系中華環(huán)保聯(lián)合會廢棄物發(fā)電專委會秘書長）

[1] 財(cái)建〔2020〕4號，《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》。

[2] 財(cái)建〔2020〕5號，《可再生能源電價(jià)附加資金管理辦法》。

[3] 發(fā)改能源〔2020〕1421號，《完善生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行的實(shí)施方案》。

[4] 財(cái)建〔2020〕426號，《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》有關(guān)事項(xiàng)的補(bǔ)充通知。

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