為貫徹落實《國務院辦公廳關于印發(fā)“無廢城市”建設試點工作方案的通知》(國辦發(fā)〔2018〕128號)要求，生態(tài)環(huán)境部組織各省(區(qū)、市)推薦“無廢城市”候選城市，并會同相關部門篩選確定了“11+5”試點城市和地區(qū)。我們現(xiàn)在就推進“無廢城市”建設過程中，如何推動固體廢物源頭減量、資源化利用和無害化處理，促進城市綠色發(fā)展轉型，提高城市生態(tài)環(huán)境質量等問題交流工作經驗，探索工作模式。
一、基本情況
徐州是全國典型的老工業(yè)基地和資源型城市，隨著城市工業(yè)的快速發(fā)展，危險廢物、建筑垃圾、大件及園林垃圾、污水污泥急劇產生，對徐州地區(qū)的地表水、地下水、大氣等環(huán)境產生嚴重威脅，徐州市面臨著巨大的環(huán)境保護壓力。為解決生態(tài)環(huán)境問題，提高資源循環(huán)利用效率，2018年徐州市開始謀劃建設循環(huán)經濟產業(yè)園。該產業(yè)園位于銅山區(qū)大彭鎮(zhèn)，規(guī)劃總面積約8295畝，規(guī)劃建設固廢處理、資源再生利用、環(huán)保裝備制造、科研宣教、新能源等五個功能板塊。其中起步區(qū)2365畝，總投資約60億元，規(guī)劃建設生活垃圾焚燒發(fā)電、餐廚垃圾處理、污水處理、危險廢物處置、飽和廢活性炭再生利用、建筑垃圾處置等11個環(huán)保項目，“徐州無廢城市”展示館、“中國循環(huán)經濟產業(yè)”博覽館、國家級工程技術研發(fā)中心等3個科研宣教類項目，以及基礎設施建設和影響區(qū)村莊搬遷安置等配套工程。
針對產業(yè)園中各項目“小而散、選址難、公益性強”導致融資難的問題，徐州市站在全局高度，突破機制體制、融資困局及產業(yè)規(guī)劃布局等方面的局限，發(fā)揮新盛集團國資平臺融資優(yōu)勢，加強與國開行對接，利用“無廢城市”試點、長江大保護、江蘇省全域生態(tài)提升等國家和地區(qū)重大戰(zhàn)略，創(chuàng)新性提出統(tǒng)籌建設內容、統(tǒng)籌還款來源、統(tǒng)籌增信方式的“三統(tǒng)籌”融資模式，解決了產業(yè)園起步區(qū)建設資金需求，有力推進了徐州市“無廢城市”建設。
二、主要做法
按照“項目系統(tǒng)規(guī)劃、資源充分整合、園區(qū)分步建設、收益整體平衡”的原則，通過構建“環(huán)保產業(yè)+公共服務配套”的方式，推動項目一體化實施。循環(huán)經濟產業(yè)園項目由新盛綠源公司負責統(tǒng)籌融資、建設、運營、還款；每個環(huán)保子項由入園企業(yè)進行專業(yè)化經營；建立扎實有效的資金歸集機制，通過現(xiàn)金流控制，將項目收益統(tǒng)一歸集至新盛集團子公司新盛綠源公司，保障項目還款，新盛集團作為股東承擔部分差額補足償債義務。
（一）突破“融資困局”，創(chuàng)新融資模式。徐州市循環(huán)經濟產業(yè)園起步區(qū)涉及環(huán)保項目、宣教基地、基礎設施建設以及影響區(qū)村莊搬遷安置等工程，整體投資較大，但配套基礎設施建設自身收益水平較低，居民搬遷安置無收益，若以基礎設施建設或影響區(qū)村莊搬遷安置項目單獨申請貸款，均不滿足金融機構融資評審要求；而環(huán)保項目收益能力相對較強，均可單獨融資，但必須完成起步區(qū)基礎配套設施及影響區(qū)村莊搬遷安置，才能為環(huán)保項目建設運營創(chuàng)造前提。因此，新盛綠源公司與國家開發(fā)銀行研究對接，創(chuàng)新性提出了統(tǒng)籌建設內容、統(tǒng)籌還款來源、統(tǒng)籌增信方式的“三統(tǒng)籌”融資模式，解決了徐州市循環(huán)經濟產業(yè)園起步區(qū)建設資金需求。一是統(tǒng)籌建設內容。突破傳統(tǒng)貸款項目不得與不相關其他項目建設內容捆綁申請的限制，即污水處理、建筑垃圾處理等環(huán)保項目、園區(qū)基礎設施建設項目與影響區(qū)居民搬遷安置項目之間，無直接關聯(lián)性，項目互相獨立，在融資方案設計中，將上述互相獨立的板塊、項目以起步區(qū)建設的名義打包作為一個整體，推進貸款評審工作。二是統(tǒng)籌還款來源。綜合材料處置、污水處理、建筑垃圾處置等環(huán)保項目自身具有較好收入現(xiàn)金流，符合銀行貸款評審政策，但園區(qū)基礎設施建設項目及影響區(qū)居民搬遷安置項目現(xiàn)金流較弱，難以滿足銀行貸款評審政策。因此，將上述項目以起步區(qū)建設的名義整體打包后，各子板塊的現(xiàn)金流匯總成為起步區(qū)建設項目的整體收入，并作為貸款的第一還款來源，同時以母公司新盛集團的綜合現(xiàn)金流作為有效補充，突破傳統(tǒng)貸款中項目自身收入必須覆蓋貸款本息的限制，使得打包后的項目在收入能力上符合貸款評審要求。三是統(tǒng)籌增信方式。本次納入貸款范疇的環(huán)保項目建設、園區(qū)基礎設施建設及影響區(qū)居民搬遷安置三個板塊實施內容中，僅環(huán)保產業(yè)項目具有可抵押的土地或房產，符合貸款評審合規(guī)性要求，基礎設施建設具有較少量可供抵押的土地及房產，影響區(qū)居民搬遷安置項目無可供抵押的土地或房產資源，均不滿足貸款評審合規(guī)性要求，在貸款方案設計中，將三個板塊涉及的所有土地、房產、機器設備統(tǒng)一作為抵押物向國開行提供貸款抵押，并增加母公司新盛集團擔保，使得項目整體具有自我抵押增信的能力，同時增加了新盛集團AAA級信用評級的擔保增信，滿足貸款評審增信要求，突破項目自身資產評估抵押價值必須覆蓋貸款本息的限制。
（二）創(chuàng)新“體制機制”，強化頂層設計。徐州市在設立產業(yè)園之初，打破傳統(tǒng)園區(qū)設立“管委會”的模式，實施“政企職責明確、企業(yè)管理為主”的市場化運作模式，引入與國家戰(zhàn)略高度契合的項目，突出綠色循環(huán)，強調“物質循環(huán)”“項目協(xié)同”“產業(yè)聯(lián)動”，依據(jù)功能劃分，分期分步實施。一是高起點規(guī)劃。按照建設“國內領先、世界一流”循環(huán)經濟示范區(qū)和環(huán)保生態(tài)園定位，委托清華大學環(huán)境學院，以大宗工業(yè)固體廢物、主要農業(yè)廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危險廢物為重點，編制《徐州“無廢城市”建設試點實施方案》。二是高標準建設。按照《國家發(fā)改委關于推進資源循環(huán)利用基地建設的指導意見》，循環(huán)經濟產業(yè)園立足徐州市安全、集中、高效處置城市廢棄物的重要功能區(qū)定位，圍繞已建成的餐廚垃圾處理廠和生活垃圾焚燒發(fā)電廠，將新建的危廢處理等污染較重的子項規(guī)劃在中心，新建的大件及園林垃圾處理等污染較小的子項規(guī)劃在周邊，結合現(xiàn)場高壓走廊對地塊的切割，在高壓走廊下規(guī)劃景觀綠化作為環(huán)境緩沖，外圍建設科研教育基地，打造工業(yè)旅游、生態(tài)景觀園區(qū)，破解“鄰避效應”。三是高水平打造。項目充分考慮系統(tǒng)性、長遠性和操作性等因素，通過整體規(guī)劃各建設項目集約化至徐州市循環(huán)經濟產業(yè)園區(qū)，解決環(huán)保項目規(guī)模小、實施散等問題，同時，達到產業(yè)聚集、資源循環(huán)利用的目標。
（三）突出“綠色循環(huán)”，延伸產業(yè)鏈條。一是科學調整城市產業(yè)布局。結合循環(huán)經濟產業(yè)園的規(guī)劃建設，著力構建環(huán)保設計中心、國際化技術轉移和研發(fā)中心、環(huán)保新材料和環(huán)保設備制造業(yè)等，延伸產業(yè)鏈，圍繞徐州市循環(huán)經濟產業(yè)園，科學調整大彭鎮(zhèn)及周邊地區(qū)的工業(yè)布局，加快形成特色鮮明、結構優(yōu)良、競爭力強的產業(yè)體系，在技術流、資金流上實現(xiàn)產業(yè)的“模式化、效益化”循環(huán)，努力搶占循環(huán)經濟發(fā)展的制高點。二是夯實起步區(qū)固廢板塊。產業(yè)園起步區(qū)固體廢物板塊，以市政處置類、危廢處置類等城市托底項目為主，配套建設科研宣教類設施項目，作為城市的“綠色出口”，實現(xiàn)廢棄物之間的“無害化、減量化”循環(huán)。三是強化產業(yè)項目協(xié)同。統(tǒng)籌考慮產業(yè)園各板塊、各產業(yè)項目間的協(xié)同共生關系，細分產業(yè)項目的產廢種類，以單個產業(yè)項目為單元，充分利用各單元間互為彼此的共生基質、共生能量，形成互補資源，在項目物質流、能量流上實現(xiàn)“資源化、協(xié)同化”循環(huán)，形成項目共生的“循環(huán)體系”。
三、取得的成效
經國家開發(fā)銀行總行授信批準，循環(huán)經濟產業(yè)園項目最終獲授信貸款約45.5億元，期限20年，有效解決了產業(yè)園融資難題，成為國開行系統(tǒng)內資源循環(huán)利用產業(yè)園類項目“首例”獲批的貸款項目。
目前，360萬噸/年餐廚垃圾處置項目2018年已投產運營，3750萬噸/年生活垃圾焚燒發(fā)電一期項目2020年7月份投產運營，8萬噸/年危險廢棄物處置一期項目、2萬噸/年廢活性炭再生利用項目、1萬噸/年醫(yī)用廢塑再生利用項目等正在建設，將于2021年上半年運營。同時，循環(huán)經濟產業(yè)園二期已啟動規(guī)劃，重點引入資源再生類、環(huán)保裝備制造類、環(huán)保新材料類項目，積極培育優(yōu)勢產業(yè)鏈，構建循環(huán)經濟“生態(tài)圈”，打造“國內領先、世界一流”的循環(huán)經濟產業(yè)園。
四、推廣應用條件
該模式普遍適用于大中城市資源循環(huán)利用產業(yè)園類項目建設。其他城市在推廣應用中應注意以下幾個問題：
一是必須堅持市場化運作，培育建設運營主體。徐州市循環(huán)經濟產業(yè)園作為環(huán)保類產業(yè)園，既是一項民生工程，也是一項生態(tài)環(huán)保工程，承擔著重要的社會責任。由地方國企承擔產業(yè)園整體建設，符合轉變政府職能和推進城投公司市場化轉型的要求，有利于支撐地方國企做強做優(yōu)。其商業(yè)模式實施思路：一是不增加政府債務，確保項目市場化方式合規(guī)建設運營；二是分工明確，政府統(tǒng)籌規(guī)劃布局，提供有力制度保障，確保市場健康穩(wěn)定，實施成效符合城市總體規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，企業(yè)發(fā)揮專業(yè)建設運營能力，確保項目建成運營平穩(wěn)，實現(xiàn)風險利益分攤；三是強化監(jiān)管，以產業(yè)聚集方式優(yōu)選先進運營企業(yè)，統(tǒng)一排放標準，提升資源利用，避免二次污染，由新盛綠源統(tǒng)籌對園區(qū)實施建設管理，使入園企業(yè)難以逐利推責，增強項目運營效率和社會責任。
二是必須集約整合資源，發(fā)揮“銀政企”合作優(yōu)勢。新盛集團作為循環(huán)經濟產業(yè)園的投資建設方，主動承擔地方國企責任，加快產業(yè)園的項目建設。同時，緊密對接國家開發(fā)銀行，發(fā)揮國開行融資融智作用，使其積極參與徐州整體“無廢城市”的方案設計，將融資方案與項目整體規(guī)劃相結合，統(tǒng)籌平衡。政府充分發(fā)揮行政優(yōu)勢為項目政策法規(guī)、財政資金、土地規(guī)劃等支持。企業(yè)充分發(fā)揮管理運營優(yōu)勢，構建合理經營架構，為項目運作打好堅實基礎。
三是必須堅持依法合規(guī)，給予優(yōu)惠政策及保障措施。在項目前期，徐州市明確新盛綠源作為投資建設、運營管理主體，出臺《關于印發(fā)支持徐州市循環(huán)經濟產業(yè)園建設發(fā)展優(yōu)惠政策的通知》(徐政辦〔2019〕70號)，從特許經營權、建設用地、稅收優(yōu)惠、市場準入、行政審批等方面給予借款人和項目的全面扶持政策，為項目建設運營提供保障。在項目融資推進過程中，出具《影響區(qū)居民搬遷安置補償方案》，明確拆遷范圍、面積和補償安排，確保符合國家對垃圾處理項目的鄰避要求及有關規(guī)定。指導新盛公司制定《循環(huán)經濟產業(yè)園項目資金監(jiān)督管理辦法》，從公司治理制度上明確了對各環(huán)保子項收益的監(jiān)管、歸集。????
原標題：破解無廢產業(yè)建設資金難題 創(chuàng)新“三統(tǒng)籌”融資模式