圖: Andrius Banelis / 中外對話
克里斯·卡迪什 李莉娜 麥婭·霍爾
盡管新冠肺炎疫情帶來了種種經(jīng)濟(jì)上的挑戰(zhàn)，但在過去的一年里，各國關(guān)于碳中和或凈零排放的承諾以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的政策層出不窮。
在許多亞洲國家，碳排放交易系統(tǒng)（ETS）越來越成為氣候政策的支柱?！度蛱际袌鲞M(jìn)展2021年度報(bào)告 》顯示，許多國家在過去一年里采取了關(guān)鍵步驟，啟動、加強(qiáng)和發(fā)展各自的碳市場。這份由國際碳行動伙伴組織（International Carbon Action Partnership）發(fā)表的年度報(bào)告指出，中國啟動了目前世界上規(guī)模最大的碳交易體系，使全球碳排放受到碳交易體系覆蓋的比例增加了近一倍，達(dá)到16%。
我們預(yù)計(jì)，隨著各國（特別是那些設(shè)立了凈零排放目標(biāo)的國家）積極探索向更加可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)型的工具以實(shí)現(xiàn)其氣候目標(biāo)，它們對碳定價(jià)，尤其是碳市場的興趣將會愈加濃厚。
有效的碳市場可以幫助各國以具有成本效益的方式實(shí)現(xiàn)其碳中和目標(biāo)。碳排放交易體系所確立的排放限額（總量）為相關(guān)行業(yè)的減排提供了確定性，從而使得大到超國家和國家、小到州省和城市的行政單位可以從它們的氣候目標(biāo)倒推設(shè)定碳排放總量。這讓碳交易體系覆蓋的行業(yè)明確知道它們需要削減的排放量。碳市場往往在其設(shè)計(jì)中加入市場穩(wěn)定機(jī)制，從而釋放長期、可信的價(jià)格信號，使市場主體有信心對減排和低碳創(chuàng)新進(jìn)行投資。拍賣配額的收入也可用于資助邁向碳中和的進(jìn)程中采取的其他氣候行動或配套政策，例如支持可再生能源、研發(fā)或部署低碳技術(shù)。
亞洲各國在碳定價(jià)的準(zhǔn)備和發(fā)展方面處于不同階段。中國、日本和韓國等重要市場最近都制定了雄心勃勃的目標(biāo)，承諾在本世紀(jì)中期實(shí)現(xiàn)碳中和。韓國的碳排放交易系統(tǒng)更加成熟。它于2015年啟動，現(xiàn)在正進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。例如，今年7月開始的第三個(gè)交易階段的配額拍賣比例將有所增加。
印尼和越南也在積極發(fā)展自己的碳市場。在建立數(shù)據(jù)收集和監(jiān)測相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，印度尼西亞已經(jīng)對市場化工具進(jìn)行了數(shù)項(xiàng)研究，并且目前正在最終確定碳定價(jià)框架的立法體系。與此同時(shí)，越南已經(jīng)通過法律授權(quán)啟動國內(nèi)碳交易系統(tǒng)和信用機(jī)制的設(shè)計(jì)，計(jì)劃在2025年進(jìn)行碳市場的試點(diǎn)，并在2027年前建成全面運(yùn)行的碳交易系統(tǒng)。
日本的碳中和承諾給該國的碳定價(jià)討論增添了新的動力。首相菅義偉已指示相關(guān)省廳制定碳定價(jià)方案。泰國正在先前工業(yè)部門碳交易試點(diǎn)的基礎(chǔ)上搭建未來的碳交易系統(tǒng)。最后，菲律賓正在考慮制定排放權(quán)交易的立法授權(quán)。展望亞洲的未來，以碳市場為主體的碳定價(jià)機(jī)制已成為許多國家綠色增長戰(zhàn)略的支柱。
然而，最受關(guān)注的還是中國。在習(xí)近平主席宣布中國要在2030之前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的幾個(gè)月后，今年年初中國宣布全國碳排放交易系統(tǒng)的首個(gè)履約周期啟動。近十年來，中國一直在努力探索一個(gè)基于市場的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)其減排目標(biāo)，首個(gè)履約周期的啟動標(biāo)志著中國碳市場建設(shè)的一個(gè)重要的里程碑。
中國的全國碳市場采取循序漸進(jìn)的方法，初期只覆蓋電力行業(yè)，之后預(yù)計(jì)將逐漸擴(kuò)展到其他行業(yè)。它一開始采用基于強(qiáng)度的排放限額（即總量），這意味著對排放量沒有硬性限制。另外，初期排放配額是按照基準(zhǔn)免費(fèi)發(fā)放的。在該機(jī)制下，燃?xì)怆姀S的配額缺口不用購買，因此不會面臨額外成本，而燃煤電廠的配額清繳義務(wù)最高為其獲得的免費(fèi)配額加20%的經(jīng)核查排放量?？偟呐欧畔揞~（總量）是自下而上產(chǎn)生的，即所有納入碳市場的重點(diǎn)排放單位的配額加總即為全國總量。這是一個(gè)基于強(qiáng)度的總量（而非絕對總量），將根據(jù)重點(diǎn)排放單位在基準(zhǔn)年的生產(chǎn)水平輔以各履約年核定的生產(chǎn)水平進(jìn)行多退少補(bǔ)之后而形成配額的核定值，因此配額會根據(jù)實(shí)際生產(chǎn)水平而變化。配額發(fā)放機(jī)制對于一些以低于正常發(fā)電能力運(yùn)行的機(jī)組更加慷慨，初期對于不履約行為的處罰水平也較低。未來，中國的碳市場勢必需要變得更加嚴(yán)格，以適應(yīng)碳達(dá)峰和碳中和的目標(biāo)。
值得慶幸的是，中國可以從世界其他碳排放交易體系吸取許多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，這些碳市場在發(fā)展過程中都進(jìn)行了多輪改革，并在繼續(xù)尋求政策改進(jìn)。
首先，應(yīng)迅速對初始免費(fèi)配額制度下重點(diǎn)排放單位的有限清繳義務(wù)（這是中國碳市場獨(dú)有的特點(diǎn)）進(jìn)行修改，使所有機(jī)組承擔(dān)完整的減排義務(wù)。這意味著無論發(fā)電類型如何，所有高于基準(zhǔn)的排放都應(yīng)面臨碳成本。這將使碳排放交易體系更加符合“污染者付費(fèi)”的原則。
與此相關(guān)的是，涉及配額的基準(zhǔn)值的嚴(yán)格度對碳市場的整體有效性至關(guān)重要，這對于目前的國家碳市場尤其關(guān)鍵。這些基準(zhǔn)值應(yīng)該隨著時(shí)間的推移而逐步收緊。在其他碳市場中，如歐盟碳排放交易體系（EU ETS）和加州碳排放總量與交易體系（California Cap and Trade）也會隨著時(shí)間的推移審查和更新基準(zhǔn)值。例如，在當(dāng)前階段（即歐盟碳市場第四階段），歐盟根據(jù)對每個(gè)行業(yè)潛在技術(shù)改進(jìn)的評估，對基準(zhǔn)實(shí)行0.2%至1.6%的年度削減率，并分兩次對基準(zhǔn)值進(jìn)行調(diào)整。
其次，當(dāng)前基于強(qiáng)度的排放限額（總量）需要改為絕對的總量，以便為參與者提供更好的市場可預(yù)期性，并為納入碳市場的排放單位的總體排放提供更大的確定性，這對于中國實(shí)現(xiàn)長期氣候目標(biāo)至關(guān)重要。包括中國人民銀行前行長周小川在內(nèi)的中國頂層智囊都在呼吁中國設(shè)定年度碳排放總量限額。
幾乎所有的碳市場（包括中國的地方碳排放交易試點(diǎn)）在一開始都主要采用免費(fèi)配額分配，但免費(fèi)配額的數(shù)量需要隨著時(shí)間的推移而縮減（見上圖現(xiàn)有碳市場中拍賣配額所占的比例）。碳市場通常在發(fā)展過程中逐漸加大配額拍賣的作用，這有助于提供明確的價(jià)格信號，提高市場流動性，并最大限度地減少對減排激勵(lì)的扭曲。此外，政府可以利用所產(chǎn)生的收入來支持進(jìn)一步的氣候行動或解決碳價(jià)所導(dǎo)致的不利的分配效應(yīng)（見下圖現(xiàn)有碳市場如何使用其拍賣所得）。
一些運(yùn)行時(shí)間較長的的碳市場已經(jīng)意識到確保配額價(jià)格具有一定的可預(yù)期性和穩(wěn)定性對鼓勵(lì)低碳投資的重要性。它們也需要應(yīng)對2007-2008年全球金融危機(jī)以及2020年以來的新冠肺炎疫情所造成的外部沖擊。為此，它們建立了根據(jù)市場情況調(diào)整配額的價(jià)格或數(shù)量的機(jī)制。中國應(yīng)借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，如歐盟市場穩(wěn)定儲備（the EU Market Stability Reserve）或北美各碳排放交易體系中存在的拍賣價(jià)格下限和成本控制儲備機(jī)制。
最后，中國應(yīng)考慮采取措施刺激碳市場的活躍度和流動性。使市場參與者和交易產(chǎn)品多樣化是隨著時(shí)間推移提高流動性的重要步驟。在歐盟和加州，像金融機(jī)構(gòu)這樣沒有減排義務(wù)的市場參與者正在發(fā)揮重要作用。韓國也在采取措施，在其碳市場中引入更多元的交易主體，并允許金融中介機(jī)構(gòu)參與其二級市場。
中國如今已經(jīng)為基于市場的碳定價(jià)機(jī)制打好了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并且積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，可以在未來幾年以此為基礎(chǔ)不斷完善全國碳市場。但對于碳市場的有效監(jiān)管和運(yùn)營也不容忽視。2018年，碳排放權(quán)交易的管理權(quán)從國家發(fā)改委移交到生態(tài)環(huán)境部之后，中國建立了以生態(tài)環(huán)境部為主導(dǎo)，省、市級分支機(jī)構(gòu)為從屬的三層管理結(jié)構(gòu)。今后的一個(gè)挑戰(zhàn)是，要加強(qiáng)這一新的治理架構(gòu)所有三個(gè)層級的機(jī)構(gòu)能力，并在國家一級建立跨部委協(xié)調(diào)，所有這些都將是把碳市場從發(fā)電行業(yè)擴(kuò)大到其他行業(yè)的關(guān)鍵。
中國現(xiàn)在可以在更廣泛的氣候和能源政策范圍內(nèi)定位其碳市場的作用。要使碳市場成為減排的一個(gè)關(guān)鍵支柱，就需要有一個(gè)與國家減排目標(biāo)相協(xié)調(diào)的碳排放總量長期設(shè)定機(jī)制，并了解其他政策將產(chǎn)生的影響。中國建立有效的國家碳市場的道路對于全球應(yīng)對氣候變化的努力意義重大。