節(jié)能量是指滿足同等需要或達到相同目的條件下，所減少的能源消費數(shù)量，是一個相對量，通常用實際消耗的能源數(shù)量與某一個能源消耗定額的差額表示。以節(jié)能量(或能源消費權)為交易標的的市場交易行為就是節(jié)能量交易，分為基于能源消費權(能源消費指標)的交易和基于項目的交易。而用能權是指企業(yè)年度內直接或間接使用各類能源(包括電力、煤炭、天然氣等能源)總量限額的權利。用能權交易，是在區(qū)域用能總量控制的前提下，企業(yè)對依法取得的用能總量指標進行交易的行為。
節(jié)能量(用能權)有償使用和交易是在降低能源消耗總量和強度雙控目標的背景下提出的，兩者的推行是為了達成能源消費總量控制的目標，有利于能源消費結構調整，推動能源要素高效配置，又不大幅增加企業(yè)負擔。在節(jié)能量(用能權)機制的作用下，納管企業(yè)可以通過調整能源消費結構，優(yōu)化能耗技術，達到降低能源消費總量的目的。
中國節(jié)能量交易探索自2011年開始，2011-2020年，各地進行了多種形式節(jié)能量交易探索，但未形成規(guī)模交易。2020年，節(jié)能量交易市場發(fā)展仍較為緩慢，僅安徽、內蒙古兩省(自治區(qū))分別在省、市級層面繼續(xù)推進節(jié)能量交易市場建設。2016年，用能權交易在節(jié)能量交易基礎上提出，并開展了用能權有償使用和交易試點，多項國家政策出臺、多個省份也在推動用能權市場建設，2020年用能權交易市場建設提速，多個中央與省級政策文件出臺，進一步推動用能權交易市場發(fā)展。本文將對2020年的進展情況進行梳理，并提出推動市場更好發(fā)展的政策建議。
一、 節(jié)能量和用能權交易市場2020年進展梳理
2020年，我國節(jié)能量交易市場進展緩慢，可獲取公開信息較少，僅極少數(shù)省市在推進節(jié)能量交易市場建設。相較于節(jié)能量交易市場，用能權市場受到更多重視，有多項國家政策出臺、多個省份進一步推動，但全國統(tǒng)一的用能權交易市場建設還未開始。
(一) 節(jié)能量交易2020年度整體進展
2020年，我國節(jié)能量交易市場發(fā)展速度緩慢，僅安徽、內蒙古兩省(自治區(qū))分別在省、市級層面繼續(xù)推進節(jié)能量交易市場建設；其中合肥市在2020年出臺相關交易細則，開展交易試點，并開始進行節(jié)能量交易。
2020年7月，安徽省政府發(fā)布《安徽省生態(tài)文明體制改革實施方案》，提出推進省內部分城市節(jié)能量交易平臺建設試點。隨后，合肥市發(fā)改委會同市公共資源交易監(jiān)督管理局、安徽省環(huán)境能源交易所發(fā)布《合肥市用能權(節(jié)能量)交易操作細則(試行)》、《關于開展合肥市節(jié)能量交易試點的通知》。同年8月，合肥市節(jié)能量交易在安徽合肥公共資源交易中心正式開市，為安徽省首次節(jié)能量交易。當天，共有74家重點用能單位參與交易，累計交易節(jié)能量5.25萬噸標準煤，累計交易金額218.3萬元。2020年12月，內蒙古自治區(qū)發(fā)改委制定《內蒙古自治區(qū)節(jié)能量交易暫行辦法》(征求意見稿)，擬在全省推動節(jié)能量市場交易。
兩省市2020年節(jié)能量政策及市場數(shù)據(jù)情況如下圖所示：
圖1 2020年各省市節(jié)能量交易政策及市場數(shù)據(jù)
(二) 用能權交易2020年度整體進展
2020年用能權交易市場建設總體快于節(jié)能量交易市場，多個中央與省級政策文件出臺，進一步推動用能權交易市場發(fā)展。
中央政策方面，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，推進環(huán)境權益市場化交易，其中包括用能權交易。
地方政策方面，福建省、河南省、安徽省合肥市、山東省濟南市等省市發(fā)布本省市用能權管理辦法等文件，涉及用能權交易的指標管理、交易程序、相關責任單位職責、指標監(jiān)測與審核報告、監(jiān)督管理和保障等各個方面，對用能權交易進行全面地監(jiān)管和規(guī)范，保障用能權交易活動依法依規(guī)進行。四川省、湖北省發(fā)布政策，通過確定重點用能單位名單等方式推進用能權交易試點工作。福建省發(fā)布政策，指出用能權交易服務收費屬節(jié)能環(huán)保類權益交易服務收費，實行政府指導價管理，進而規(guī)范用能權交易服務收費行為，促進節(jié)能環(huán)保類權益交易市場健康有序發(fā)展。
中央及地方2020年用能權政策推動情況如下圖所示：
圖2 2020年各省份用能權交易政策
盡管部分省份已在推動用能權交易，但交易信息透明度比較差，只能查到少部分交易數(shù)據(jù)。2020年全年浙江省成交37.68萬噸標煤。截止2020年7月6日，湖北省開展用能權交易，累計成交190多萬噸標煤，成交金額超1億元。
二、節(jié)能量和用能權交易市場問題與挑戰(zhàn)
2020年節(jié)能量和用能權交易市場雖在推進，但老問題仍然存在，如節(jié)能量交易與用能權交易本身存在市場重復建設，與碳排放權交易市場存在重疊，相關法律法規(guī)和交易制度缺失，節(jié)能量評估、用能權配額確定與發(fā)放執(zhí)行難度大等。同時，還存在其他問題：
第一，節(jié)能量及用能權交易市場進展緩慢。我國盡管自2011年開始研究節(jié)能量交易制度，開展試點工作；自2015年開始提出推行用能權交易制度；但一直以來推進緩慢。從市場概念看，節(jié)能量、用能權與碳排放權交易存在重疊問題，均圍繞控制企業(yè)能源消費，達到節(jié)能減排的目的。不同省市在環(huán)境權益交易市場方面重復建設與推進，必然消耗政府、企業(yè)的精力與積極性，導致市場進展緩慢。
從頂層設計看，除了國家層面的管理辦法和交易制度缺失，地方層面推動力度遠遠不足，部分試點省份還停留在基礎性管理辦法的試點推進與試行交易規(guī)則的實施；非試點省份也只有極少數(shù)省會城市在制定交易細則，推動節(jié)能量與用能權交易。從市場實踐來看，交易數(shù)據(jù)缺失，信息透明度低，相關數(shù)據(jù)庫或數(shù)據(jù)公報并未建立，且除浙江外，其余省份交易不活躍。
第二，節(jié)能量與用能權主體確定問題。目前，節(jié)能量與用能權交易主體確定時，一般按照年耗能量為依據(jù)，如在浙江，節(jié)能量交易覆蓋范圍主要為年綜合能源消費量5000噸標煤及以上的重點用能單位，用能權交易覆蓋范圍主要為年綜合能源消費量3000噸標煤(等價值)及以上的工業(yè)企業(yè)，及列入交易范圍企業(yè)所有新增用能項目和其他新增年綜合耗能1000噸標煤(含)以上項目。但此標準存在兩個問題。
一方面，沒有明確區(qū)分產能過剩行業(yè)和戰(zhàn)略新興行業(yè)、高耗能行業(yè)和非高耗能行業(yè)、重點用能企業(yè)和非重點用能企業(yè)，單純以年耗能量為劃分依據(jù)難以對企業(yè)予以區(qū)分。另一方面，沒有對年耗能量的用能單位邊界進行清晰界定，難以避免少數(shù)用能單位為逃避監(jiān)管而按照產業(yè)鏈拆分企業(yè)，進行分散化處理。
第三，節(jié)能量與用能權交易市場審核管理與監(jiān)管機制有待提升。用能權審核管理機制主要是與指標對應的能源消費量報告、監(jiān)測與核查，通常采取用能單位報送能源消費報告披露能源消費量、地方機構加以核查的方式。目前，國家層面的指導文件和統(tǒng)一監(jiān)管制度缺失，地方性細化審核與監(jiān)管制度也未建立。
用能權交易主要監(jiān)管機構為地方發(fā)改委，其有權監(jiān)督管理交易機構、第三方機構、用能企業(yè)等主體，并且能夠實施責令限期改正和行政處罰等行為。盡管目前部分試點省市出臺監(jiān)管相關文件，但關于企業(yè)能源監(jiān)測核查具體流程和制度細節(jié)、發(fā)改委和交易機構、其他監(jiān)管機構如何協(xié)調、監(jiān)管范圍如何劃分等問題仍缺乏詳細規(guī)定，還需完善和發(fā)展用能權審核管理和市場監(jiān)管機制。
三、政策建議與展望
針對節(jié)能量和用能權交易市場中存在的問題，本文提出以下三方面的建議：
第一，建立健全法規(guī)制度體系，繼續(xù)完善各省市交易平臺建設。節(jié)能量與用能權交易是近年新興的環(huán)境權益交易市場，目前各省市還沒有完善的法規(guī)制度體系，同時節(jié)能量及用能權交易平臺也還在試點階段。因此，一方面需要國家和各試點盡快出臺相關法律法規(guī)、完善交易制度和操作細則，促進市場良性運營；另一方面需要完善交易平臺建設，包括登記系統(tǒng)、交易系統(tǒng)，規(guī)范市場交易行為，并通過交易量核查、政府指導價確定、交易規(guī)則出臺、企業(yè)資料審核登記、項目掛牌公告及線下撮合等多個環(huán)節(jié)，推動節(jié)能量與用能權交易順利進行。
第二，豐富節(jié)能量和用能權參與主體，拓展交易覆蓋范圍。為解決上文提及的節(jié)能量與用能權主體確定問題，一方面建議明確區(qū)分行業(yè)類型，對不同類型、不同發(fā)展階段、不同重要程度的企業(yè)予以區(qū)分，兼顧公平及效益，并拓展節(jié)能量和用能權交易主體。如推廣白色證書交易制度。鼓勵其他類型的用能企業(yè)、中小企業(yè)等非責任交易主體通過能效提升獲得白色證書參與節(jié)能量和用能權市場交易。白色證書表示企業(yè)在特定期限內實施了節(jié)能工程和采用了節(jié)能技術，符合法定的節(jié)能標準，在規(guī)定的時間內完成了額定的節(jié)能量。
白色證書是一種工具，由管理機構或者權力機構負責頒發(fā)，證明節(jié)能義務主體的節(jié)能量。必須通過審計和認證才能獲得白色證書，明確節(jié)能效果，且每個證書都是可追溯的，代表一定的節(jié)能量。推廣白色證書一方面可以幫助度量企業(yè)在一定時間內采取節(jié)能措施所獲取節(jié)能量的情況；另一方面實現(xiàn)了市場化運作，即企業(yè)可以在一定市場規(guī)則條件下，通過雙邊交易或者市場交易進行證書的買賣，能夠更有效地調動企業(yè)參與節(jié)能工作?？偨Y而言，白色證書通過市場經濟手段與宏觀調控手段結合的方式，有效解決節(jié)能責任主體激勵不足的問題，可以提高能源利用效率，刺激改革創(chuàng)新。
另一方面，應鼓勵金融機構參與市場交易，并通過積極創(chuàng)新和運用金融產品，為交易市場參與者提供多種多樣的金融產品和服務。此外，為促進交易市場的流動性與專業(yè)性，建議發(fā)展培育交易中介和服務機構，包括用能節(jié)能信息咨詢機構、技術與數(shù)據(jù)服務機構等，并通過制定對服務機構的管理機制，發(fā)揮第三方機構的專業(yè)技術優(yōu)勢和智力成果，促進交易市場的規(guī)范化和專業(yè)化。
第三，推動節(jié)能量用能權融資工具的發(fā)展。目前，市面已出現(xiàn)多類節(jié)能貸款、能效項目貸款。后續(xù)建議繼續(xù)推動節(jié)能量與用能權抵質押貸款。作為無形資產抵質押貸款的一種形式，節(jié)能量用能權抵質押貸款以企業(yè)節(jié)能量或用能權為抵質押的財產權利，以節(jié)能減排改造、優(yōu)化企業(yè)技術、購買用能權額度為資金使用目的，能夠拓寬企業(yè)資金來源，減輕企業(yè)環(huán)保投資壓力，同時幫助企業(yè)樹立節(jié)能減排意識，對于企業(yè)和環(huán)境均有正向作用。
而即使企業(yè)不能按期歸還，銀行也可以將抵質押的節(jié)能量用能權借助交易市場轉讓給其他企業(yè)，以獲得相應資金補償。盡管節(jié)能量用能權抵質押貸款產品已經研發(fā)推廣，但總體規(guī)模有限，2021年初全國首筆用能權指標質押貸款落地，興業(yè)銀行向福建華電永安發(fā)電有限公司成功發(fā)放用能權指標質押貸款600萬元，用于企業(yè)熱電聯(lián)產日常經營，開創(chuàng)用能權綠色融資先例。后續(xù)隨著節(jié)能量、用能權交易市場的發(fā)展以及金融機構的推廣，節(jié)能量用能權抵質押貸款產品有望進一步拓展，并探索基于節(jié)能量用能權的其他融資工具。
原標題：IIGF觀點 | 2020年節(jié)能量與用能權交易市場進展及政策建議